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A ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
RESUMO
O julgamento ético na Administração Pública deveria ter maior rigidez, pois existe pouca importância das autoridades em reconhecer que os bens públicos são propriedade de todos. Desse modo, percebe-se que a corrupção na Administração Pública já é fato notório, pois cada vez mais ocorrem escândalos que mancham a sua imagem. Em razão da importância desse assunto, este artigo tem como objetivo investigar a influência da ética na Administração Pública. Para alcançar tal objetivo, num primeiro momento analisaram-se os principais conceitos da ética de acordo com os teóricos mais renomados. Num segundo momento, foi analisada sinteticamente a importância da ética nas organizações, para em seguida ser feita uma reflexão sobre a ética na Administração Pública. Também foram conhecidas algumas situações antiéticas que ocorrem no serviço público. Por fim, foi feito um balanço da ética na Administração Pública, com algumas recomendações a respeito.
Palavras-chave: Administração Pública. Antiética. Corrupção. Ética. Serviço público.
1 INTRODUÇÃO
O tema deste artigo é “A Ética na Administração Pública” e foi escolhido pelo intenso noticiário da imprensa a traduzir o crescente clamor da sociedade no sentido de impor-se a observância dos princípios éticos em todas as atividades que permeiam a Administração Pública. Este artigo vai responder às seguintes questões-chave: a) Quais são as causas da falta de ética na Administração e suas consequências? e b) Que medidas podem ser sugeridas para redução da falta de ética?
O objetivo geral deste artigo é o de investigar a influência da ética na Administração Pública. Os objetivos específicos foram os de analisar as diversas concepções da ética, fazer uma reflexão sobre a formação ética na Administração Pública e por último, analisar as situações antiéticas na Administração Pública.
A importância da ética na Administração Pública é essencialmente importante nos dias de hoje, por causa da corrupção que está presente em praticamente, todos os órgãos públicos.
A pesquisa a ser realizada se justifica por ser uma contribuição para a conscientização do cidadão e dos responsáveis pelo gerenciamento e responsabilidade da coisa pública, que não pode ser tratada como mera mercadoria de troca, mas como algo a ser respeitado, pois é propriedade de todos. Outra justificativa é a de que nos últimos anos têm ocorrido movimentos constantes em prol da ética, especialmente quando se fala em Administração Pública.
A metodologia a ser utilizada neste artigo foi a bibliográfica, através da coleta de material junto a diversos teóricos, publicações periódicas e internet. A escolha do método bibliográfico se justifica por ser este “mais amplo do que a pesquisa documental e tem por finalidade conhecer as diferentes formas de contribuição científica que se realizaram sobre determinado assunto ou fenômeno”, segundo Oliveira (2002, p. 119).
Este artigo foi estruturado em três capítulos, além dessa introdução e conclusão. No primeiro capítulo foram abordados alguns conceitos de ética. No segundo capítulo, foi feita uma breve análise da importância da ética nas organizações. No terceiro capítulo foi realizada uma reflexão sobre a ética na Administração Pública.
2 OS CONCEITOS DE ÉTICA
O interesse pela ética tem se desenvolvimento bastante nos últimos tempos. Mas, o que é a ética? A ética pode ser definida como “diretrizes pessoais de boa conduta, que se aplicam a indivíduos, grupos ou organizações” (AMOEDO, 1997, p. 37). Nesta mesma linha de pensamento, Vázquez (2005) entende que a ética estuda uma forma de comportamento humano que os homens julgam valioso.
Nessas concepções, pode-se observar que a ética estuda os costumes das coletividades e as morais que podem conferir-lhes consistência. Pode-se conceber a ética como uma disciplina ou campo de conhecimento humano que se refere a teoria ou estudos sobre a prática da moral. É, em outras palavras, a ciência da conduta, a teoria do comportamento moral dos indivíduos em sociedade (VÁZQUEZ, 2005).
Moreira (1999) fez um estudo profundo sobre a ética e estabeleceu cinco teorias a respeito da formação dos conceitos éticos. A primeira, também chamada de teoria fundamentalista busca os conceitos éticos por meio de uma fonte externa ao ser humano, que pode ser a Bíblia ou outro conjunto de regras. A teoria utilitarista deixa claro que o conceito ético deve ser aquele que trouxer maior bem para a sociedade. A teoria kantiana admite que o conceito ético seja extraído do fato de que cada um deve se comportar de acordo com princípios universais. Para a teoria contratualista, os conceitos éticos devem ser extraídos das regras morais que conduzem à perpetuação da sociedade. Por último, a teoria relativista deixa claro que a pessoa deve decidir sobre o que é ou não ético, com base nas suas próprias concepções do bem e do mal.
Nessas teorias pode-se conceber a ética como uma disciplina ou campo de conhecimento humano e se refere a teoria ou estudos sistemáticos sobre a prática moral. Em linhas gerais, é a ciência da conduta, a teoria do comportamento moral dos indivíduos em sociedade.
Outrossim, a ética está interligada com a moral, ou seja, uma completa a outra. A ética é o juiz das morais, ou seja, a ética é uma espécie de legislação do comportamento moral das pessoas. A moral é um sistema de normas, princípios e valores, na qual são regulamentadas as relações entre os indivíduos ou entre estes e a comunidade (VÁZQUEZ, 2005).
Ser ético, de acordo com Souza Filho (2004, p. 1), “é buscar sempre o bem, combater vícios e fraquezas, cultivar virtudes, proteger e preservar a vida e a natureza. Abrange toda a reflexão que se faz sobre o agir e sobre o sentido da vida, bem como sobre os valores e princípios que inspiram e orientam a conduta humana, buscando a verdade, a prática de virtudes e a felicidade”.
Sá (2001) fez um estudo sobre os diversos aspectos da ética junto aos filosófos clássicos e concluiu que os objetivos da ética envolvem o procedimento do homem perante terceiros, mas sempre buscando praticar o que não venha a ferir ou prejudicar a quem quer que seja, inclusive o responsável pelo ato. A atitude ética autêntica não deve admitir dicotomia, já que não faz sentido um comportamento ético restrito apenas a um plano interno e um comportamento oposto no plano externo. Nos tempos modernos, o mesmo autor concluiu, que a ética é uma finalidade a ser perseguida e por isso, ela deve ser o elo entre o material e o espiritual. Ele defendeu também, a defesa da hierarquia de valores, como algo desejável, como norma e critério de juízo e como possibilidade de escolha inteligente.
A ética pode ser influenciada por uma variedade de interessados externos, grupos de fora de uma organização que têm interesse no desempenho desta. Por isso, o desempenho do administrador precisa estar pautado em valores compartilhados e internalizados entre ele e seus seguidores.
3 A BUSCA DA ÉTICA NAS ORGANIZAÇÕES
Cabral (2005) entende que uma empresa é ética quando cumpre todos os compromissos com todos aqueles com quem ela se relaciona. A atitude ética pode aumentar a credibilidade da empresa quando ela percebe que a falta de compromisso ético pode gerar prejuízos.
A ética pode ser influenciada por uma variedade de interessados externos, grupos de fora da organização, que têm interesse no desempenho desta. Por causa disso, o compromisso do administrador precisa estar pautado em valores éticos compartilhados entre ele e os seus públicos.
Para que um gestor possa administrar com ética, ele precisa desempenhar vários papéis. Ele precisa ser chefe, coordenador, subordinado, amigo, assessor, técnico e crítico. Srour (2000) elenca alguns traços fundamentais com relação ao comportamento ético. O primeiro deles é o respeito pelas pessoas, baseado na honestidade, na justiça, no amor e no cumprimento da palavra empenhada. O segundo traço é o posicionamento ético, forte e claro e com a consciência de fazer a coisa certa despertando a tranqüilidade e a coragem nas pessoas. O terceiro traço seria o de não encobrir os fatos que podem prejudicar a organização. Por último, a habilidade em reconhecer a ética de um problema, que só pode ser sentida quando se tem a sensibilidade de perceber entre a falsa e a verdadeira ética, ou seja, quando não há desvios. Os valores que permeiam essas atitudes são: a honestidade, a coragem, a tolerância e a humildade.
Srour (2000) enfatiza que a chave da discussão sobre o problema ético reside em torno do egoismo ético em contradição às morais socialmente orientadas. Em países como o Brasil, existe uma dupla moral social, conforme apresentado no gráfico 1.
GRÁFICO 1: A DUPLICIDADE MORAL
FONTE: SROUR (2000).
A moral da integridade segundo Srour (2000), significa estar acima de tudo, é praticada pelos “rigoristas”, ou aqueles que se orientam pelo rigor moral, escrupulosos, cuidadosos, severos, minuciosos e que respeitam às normas morais vigentes. Os valores da moral da integridade são: a honestidade, a lealdade, o respeito à verdade e à legalidade, o compromisso com a retidão. A moral do oportunismo repousa no caráter interesseiro e na brandura ante as transgressões às normas morais vigentes. Por isso, envolve quase sempre algum tipo de infração, supõe o desembolso de gorjeta, fuga às regras formais, simula um nivelamento na medida em quem o solicita o jeito e quem o concede e muitas outras atividades.
Conhecidos esses elementos, vê-se que a reflexão ética sobre os princípios da duplicidade moral, serve para elucidar as questões que suscitam as polêmicas ou controvérsias morais, sem o quê, corre-se o risco de patinar na indefinição e de estimular certos abusos.
Levando em conta esses aspectos, é necessário que as organizações assumam seu papel de conduzir ações que favoreçam a incorporação dos indivíduos no interior do corpo social, no sentido de conciliar interesses individuais e coletivos, nunca esquecendo que uma relação deve ser antes de tudo baseada na reciprocidade, ou seja, todos têm direitos, mas também, têm obrigações e deveres. Outrossim, a ética não se orienta apenas pelas ações dos indivíduos ou empresas, mas aplica-se igualmente à Administração Pública.
4 A ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Por força do artigo 37 da Constituição Federal, a Administração Pública deve seguir os seguintes princípios: da legalidade, moralidade, impessoalidade, eficiência e publicidade (BRASIL, 1988).
O princípio da legalidade quer dizer que o administrador público está sujeito aos preceitos da lei e exigências do bem comum, e não pode se afastar ou desviar (MEIRELLES, 1991). Assim, a Administração Pública não pode agir contra a lei.
O princípio da moralidade conforme define os artigos 9º a 11º da Lei n. 8.429/82 deve permear todos os atos e contratos administrativos (BRASIL, 1988).
O princípio da impessoalidade, segundo Meirelles (1991) impõe ao administrador público que só pratique atos para o seu fim legal. A impessoalidade exclui a promoção pessoal de autoridade e fundamenta-se na verdade da igualdade. Por esse princípio, a Administração Pública não deve conter a marca pessoal administrador.
Quanto ao princípio da eficiência Mello (1999) afirma que o mesmo é juridicamente de difícil controle do Direito e mais parece um simples adorno agregado ao art. 37 da Constituição. Contudo, ele representa uma boa administração.
O princípio da publicidade abrange toda atuação estatal, compreendendo o conhecimento da conduta interna de seus agentes, segundo Mello (1999).
Além desses princípios, Ferreira (1995) acrescenta o princípio da supremacia do interesse coletivo sobre o interesse individual. Por esse princípio, o interesse do homem da sociedade não pode ultrapassar o interesse público, pois esse último busca o bem comum.
Certamente esses princípios são basilares na Administração Pública. No entanto, para a administração de um estado, é necessário um domínio seguro, teórico e prático sobre os sistemas sociais. Para isso, o gestor público deve consultar, debater e estudar as circunstâncias de sua administração, procurando superar os obstáculos de maneira eficiente. Lopes (1993) relata que os direitos fundamentais devem ser preservados em todo o estado e necessitam de uma guarda moral por parte do estado. Ele acredita que o princípio da moralidade e da ética são os pilares de proteção de vários outros direitos reconhecidos.
Por isso, depreende-se que a responsabilidade pela Administração Pública deve estar pautada no respeito aos valores éticos, pois como relata Rocha (1999, p. 151), “um problema ético mal resolvido é o foco de todos os problemas políticos e sociais que afligem a humanidade”.
Para Guerreiro (2006) as regras de conduta da ética pública são e devem ser diferentes das da ética privada ou da ética pessoal. Mas devem ser acatadas pelo agente que deve ser ético. A Administração Pública está obrigada a uma ética da administração e a ética da administração dos negócios públicas. A ética da administração significa a garantia da observância co interesse coletivo. A ética da administração dos negócios públicos consubstancia-se na proteção do indivíduo contra a própria administração
Ainda com relação à Administração Pública, a lei enfoca a transparência, controle e fiscalização, o quê, em outras palavras, também é marcada pelos preceitos éticos que devem permear a conduta do Estado. Os legisladores tem se preocupado com isso e sobre o assunto, Cruz (2001, p. 141) destaca:
Artigo 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamento.
Dessa maneira, a lei tem por finalidade franquear ao público o acesso a informações relativas às atividades financeiras do Estado. Mais adiante, Cruz (2001) fala que o FMI tem defendido a adoção de métodos e práticas transparentes de seus países-membros. A entidade tem difundido a adoção de métodos e práticas transparentes por parte de seus países-membros. Eis na íntegra, a importância da transparência fiscal:
A transparência fiscal representaria uma importante contribuição à causa da boa governança, pois promoveria um debate público mais bem informado sobre a concepção e os resultados da política fiscal, ampliaria o controle sobre os governos no tocante à execução dessa política e, assim, aumentaria a credibilidade e a compreensão das políticas e opções macroeconômicas por parte do público. Num ambiente de globalização, a transparência fiscal reveste-se de considerável importância para alcançar a estabilidade macroeconômica e o crescimento de alta qualidade (...) (CRUZ, 2001, p. 142).
A Constituição brasileira de 1988 estabelece que a fiscalização contábil, financeira e orçamentária terá como objetivo os aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, indicando que a fiscalização será exercida pelo Poder Legislativo, mediante controle externo, e pelo Sistema de Controle Interno de cada Poder. Silva (2003) destaca que o controle externo é da competência do Poder Legislativo, exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas. O controle interno tem a finalidade de proteger e salvaguardar os bens e outros ativos contra fraudes, perdas ou erros não intencionais, além de assegurar o grau de confiabilidade das informações contábeis e financeiras.
O mesmo autor mostra que a implantação de uma Controladoria como pólo do sistema de informações permitirá a efetiva implantação da administração gerencial que deve ter as seguintes características:
a) permite avaliar com precisão a economicidade, a eficiência e a eficácia da gestão;
b) rompe com o controle burocrático e formal e passa ao controle baseado nos resultados;
c) permite maior participação da sociedade nas decisões do Governo, pois desde a elaboração do orçamento vê o cidadão como beneficiário das ações do Governo;
d) desloca a ênfase dos procedimentos internos (meios) para resultados (fins). (SILVA, 2001, p. 218).
Em relação ao conceito de responsabilidade, esta abrange o funcionamento do sistema administrativo, que por sua vez de prestar contas dos atos e decisões, cumprir prazos e decisões, além de prazos e procedimentos, de acordo com Mozzicafreddo (2002).
Os deveres legais daqueles que geram bens e interesses da comunidade, abrangem o dever de probidade e o de prestar contas. O dever de probidade tem suas normas de conduta estabelecidas pelo regime jurídico do servidor. O de prestar contas provém de todo aquele que gere dinheiro ou administra bens e interesses públicos (SILVA, 2009).
Dessa maneira, a Administração Pública não deve se afastar dos padrões de conduta que a comunidade elegeu como relevante para o aperfeiçoamento da existência da vida (LOPES, 1993).
Além da responsabilidade, o controle da Administração Pública é de essencial importância, pois permite que a esta atue em consonância com o ordenamento jurídico cujos princípios são os da legalidade, moralidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade e também o chamado de mérito (DI PIETRO, 2007).
Outrossim, a ética na Administração Pública é necessária para tornar o Estado mais eficiente quanto aos resultados e abrindo espaço para a construção de uma cidadania mais plena e participante. Neste sentido, os bens públicos devem receber especial atenção dos gestores, pois comportam:
a) os de uso comum do povo, como os mares, rios, estradas, ruas e praças;
b) os de uso especial, como os edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal;
c) os dominicais, isto é, os que constituem o patrimônio da União, dos Estados, ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal, ou real de cada uma dessas entidades.(KOHAMA, 2003, p. 194).
A Comissão de Ética Pública tem envidado esforços para trabalhar com critérios específicos de avaliação da gestão da ética, que dentre as atividades de avaliação merecem registro:
a) a avaliação da Gestão da Ética – já por seis vezes, a Comissão afere o progresso das entidades e órgãos do Executivo Federal na adoção de medidas necessárias para que a exposição a riscos de desvios éticos, pelo exercício de “poder de compra” e “poder de regulação” não se configure em desvio ético. Essa avaliação demonstra franco progresso no estabelecimento de um padrão ético mais efetivo na administração pública pela adoção de normas mais adequadas, programas de educação, monitoramento, aplicação de sistema de conseqüências e aperfeiçoamento da administração – 87,6% das entidades e órgãos do Executivo Federal já trabalham com normas de conduta, 91% já desenvolvem ações de educação em ética, 41,2% desenvolvem ações de monitoramento da observância das normas de conduta e 84% já aplicam sanções por inobservância do padrão ético explicitado;
b) postura ética – Em 2004 a Comissão desenvolveu modelo para aferir a postura ética dos servidores frente ao marco regulatório existente: pouco menos da metade de servidores que participaram da aplicação piloto demonstraram que flexibilizam a aplicação das regras de conduta, revelando uma realidade em que podem ser questionados por falta de ética. Os resultados mais efetivos demonstram que o padrão ético mais efetivo depende de aperfeiçoamento das normas e do processo de educação.
Por outro lado, fatos graves da vida moral nacional, como o “mensalão” deixam claro que alguns membros da República “adotam políticas antiéticas que precisam ser punidas, pois não faz sentido, pensar que os envolvidos nesse grande esquema de corrupção perderam a “consciência ética” quando ingressaram na vida pública” (GUERREIRO, 2006, p. 168).
Silva (1999) fala que no Brasil a corrupção é dramática, podendo-se ilustrar essa afirmação com o caso Collor e o escândalo do orçamento. Mesmo durante a Ditadura, a corrupção era intensa e prosseguiu com a abertura democrática se institucionalizou no Governo Collor, prosseguiu nas gestões de Fernando Henrique e continua presente nos dias de hoje.
Coerente com isso, Serra (2010) faz um balanço da corrupção na Administração Pública. Ele afirma que a corrupção no Setor Público tem como principal fator de proliferação a falta de gestão ética, de legislação que reprima rigorosamente, executando auditorias e aplicando multas, ou seja, há enorme necessidade de mecanismos eficientes que controlem as atividades públicas. Para esse teórico, o agente público executa suas atividades visando o benefício próprio ou favorecimento de terceiros, num total desrespeito aos padrões normativos, quando o mesmo deveria direcionar sua conduta restringindo-a apenas aos princípios que regem a Administração Pública, concluindo que seu desvio de conduta configura interesse particular na obtenção de alguma vantagem, seja patrimonial ou moral, daí o porquê da necessidade de que hajam normas existentes para seu combate e controle. O autor argumenta que o principal tipo de corrupção é aquele que ocorre nos entes públicos e acaba diminuindo a qualidade de vida da população como um todo.
O comportamento antiético das autoridades públicos é bastante evidente e encontra terreno fértil para se reproduzir, devido a falta de preparo dos funcionários, cultura equivocada e falta de mecanismos de controle e responsabilização adequada. O que se assiste no âmbito administrativo público são funcionários mal capacitados e sem princípios éticos que convivem todos os dias com mandos e desmandos, atos desonestos, corrupção e falta de ética, tudo em benefício próprio. O Estado é o primeiro a evidenciar o ato imoral que vê essa realidade como uma razão, desculpa ou oportunidade para salvar-se, e, assim sendo, através dos usos da sua atribuição pública. A sociedade tem sua culpa, pois não se mobiliza para exercer os seus direitos e impedir estes casos vergonhosos de abuso de poder por parte do Poder Público. Um dos motivos para a falta de mobilização social é a falta de uma cultura cidadã, ou seja, a sociedade não exerce a sua cidadania. O Estado, por sua vez, tenta refrear os impulsos sociais e desrespeitar os indivíduos. A educação seria um dos mais fortes instrumentos na formação de um cidadão consciente para a construção de um futuro melhor. A mudança que se deseja na Administração Pública implica uma gradativa transformação cultural, contemplando uma reavaliação e valorização das tradições, valores, hábitos, normas, entre outros, que nascem e se formam ao longo do tempo (CÁTEDRA GESTÃO DE CIDADES, 2010).
Por outro lado, há exemplos de empresas do setor público que já adotam a prática da ética como a Petrobrás, que possui um Código de Ética próprio. Este Código predispõe várias normas de relacionamento interno e externo, envolvendo: acionistas, clientes, empregados, sindicatos, parceiros, fornecedores, prestadores de serviços, concorrentes, sociedade, governo e as comunidades onde atua. O Código se baseia nos princípios da honestidade, respeito, lealdade, decoro, zelo, eficácia e a transparência. Os funcionários do Sistema Petrobrás, dentre as características de sua atuação ética, não devem usar o cargo, função, atividades, facilidades, posição e influência com o fim de obter qualquer favorecimento para si ou para outrem. Os funcionários não devem tolerar ameaças ou assédios de qualquer tipo, e qualquer tentativa deste tipo, eles tem o dever de comunicar à diretoria. O Sistema Petrobrás assegura a seus funcionários o direito de solicitar e receber esclarecimentos sobre seus direitos e vantagens, garante a eles um ambiente de trabalho adequado, visando à segurança, à saúde e ao bem-estar. No tratamento com a sociedade, parceiros, fornecedores e concorrentes, os funcionários os tratam de maneira respeitosa e cordial, procurando aperfeiçoar os processos de comunicação e de relacionamento, não divulgam informações estratégicas e de caráter sigiloso, não se envolvem em atividades que seja de interesse conflitante com a empresa, dentre outros (PETROBRÁS, 2010).
Quanto às vantagens pessoais, os funcionários do Sistema Petrobrás não aceitam convites de caráter pessoal para hospedagens, viagens e outras atrações que possam gerar danos à imagem da empresa, não pleiteiam, solicitam, provocam, sugerem ou recebem qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação, presente ou vantagens de qualquer espécie, para si, seus familiares ou qualquer pessoa.
Nas relações com a comunidade, o Sistema Petrobrás procura apoiar as ações voltadas para o exercício da cidadania e para o desenvolvimento local, regional e nacional, com destaque para aquelas voltadas à melhoria das condições de vida das comunidades onde tem atividades.
CONCLUSÃO
Observou-se no decorrer deste artigo que a questão da ética vem se realçando na Administração Pública, pois há uma cobrança cada vez maior da sociedade por transparência e probidade em todos os negócios.
As causas da falta de ética na Administração Pública são a corrupção, a busca do lucro fácil, a propina e a busca do enriquecimento ilícito por alguns políticos e funcionários que querem justamente, explorar o povo. Nessas situações, presencia-se uma violenta inflação do termo “ética” e fica difícil sugerir medidas que venham ao encontro de uma conduta ética pública realmente satisfatória.
Mas, não se deve desistir, pois o comportamento ético é a única maneira de obtenção de uma Administração Pública realmente transparente. O exemplo da Petrobrás é bastante abrangente, voltado para o bem comum e respeitando os direitos das pessoas. O Código de Ética da empresa pressupõe um comportamento dos funcionários com os fornecedores e clientes de maneira cordial e respeitosa não permitindo que eles se envolvam em atividades que sejam conflitantes com os objetivos da empresa.
De maneira geral, a Administração Pública precisa ser cada vez mais transparente e multiplicadora do exemplo ético, pois o espaço público deve ser formativo de valores que possam se perpetuar no tempo.
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